加强市场主体培育，建立和完善市场体系，健全市场中介组织，促进社会保障体系完善，推动政府职能转变，是正确处理政府与市场关系的重要内容。对于具有发展现代商品经济历史传统的上海来说，1992 年之后能否解放思想，走出一条全面正确处理政府与市场关系的新路来，事关上海发展之兴衰。1992至2002年，上海本着有限干预的原则，坚持政府协调、指导，通过一系列规范政府与市场关系的举措，初步实现了建设“强政府、大市场”的目标。

　　一、进一步加强国有企业改革，促进政企分开

　　作为市场发育的前提和基础，市场主体的作用极其重要。如果不能形成符合市场经济发展要求的真正市场主体，市场将不复存在，市场经济也就无从谈起。作为国民经济的支柱，国有企业是最重要的市场主体。而对于上海来说，重塑市场主体就是要进一步推进国有企业改革，提升国有企业的活力、竞争力和控制力，鼓励国有企业建立现代企业制度，为市场经济奠定良好的微观基础，从而不断完善中国特色社会主义基本经济制度。

　　1992年后，上海在确保国有经济主导地位的前提下，对国有企业进行改制和重组，将股份制改革、建立现代企业制度以及做大做强国有企业作为改革的方向。

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　　作为我国国有企业最集中的地区之一，上海国有企业改革的难度也最大。早在改革的初期，即1984年，上海就率先进行了股份制试点。在放权让利和扩大企业自主权的基础上，企业之间的横向联合日益增多，客观上需要建立一种企业直接向社会融资的通道，股份制企业便应运而生。反过来讲，如果国企改革成功，那么对于上海发展的促进作用以及对全国的带动作用也会更大。为了推动改革的进行，1993年上海成立了国资委，经过十多年的探索，逐步形成许多国资改革的新经验。 1992年春，邓小平南方谈话充分肯定了股份制试点，尤其是邓小平同志对证券、股市“允许看，更要坚决地试”的号召冲破了传统观念的束缚，再一次解放了人们的思想，也使上海的股份制企业的发展进一个新阶段。中共上海市委、市政府把扩大股份制试点作为1992年深化企业体制改革的主要工作。这一年先后四次共批准了53家股份制公司向社会公开发行股权，涉及工业、商业、交通运输业、房地产业、公用事业等多个领域。这53家公司的股本总额为110．72亿元，分布在各行各业。在这之后，上海进一步加大股份制改革，通过多种举措推动国有企业整体上市运营。到2001年底，上海含国有股的上市公司共有88 家，国有股本达196．14亿股。

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　　伴随着股份制改革试点的不断扩大，上海国有企业迫切要求进行制度创新的深层变革。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在这一决定中，党中央提出了建立现代企业制度的任务。上海按照中央的统一部署，对国有企业进行了全面的公司制改组。在具体操作中，制定建立现代企业制度的基本框架的规划，逐步实施。1994年，上海组织各方面的力量制定规划，从1995年起准备用三年时间率先建立现代企业制度的基本框架，初步形成五个机制，即企业优胜劣汰机制、职工能进能出的就业机制、覆盖全社会的保障机制、国有资产保值增值机制、经营者择优录用的竞争上岗机制。

　　同年，上?？纪瞥?40家国有企业进行现代企业制度试点，1996年扩大到250家，覆盖了上海市80％的国有资产。1997年底，试点结束，开始全面推进建立现代企业制度。在全面推进过程中，把原先的上级主管部门（例如纺织局）改造成国有控股（集团）公司（例如上海纺织控股（集团）公司）；把财政部门出资创办的投资公司、资产经营公司重组为规范的国有资产经营公司（例如上海国有资产经营有限公司）。 1998年起，上海落实党的十五大关于“着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”精神，推动改革向纵深化方向发展。1999年，上海更进一步提出“三改一加强”，即做到改制与改组、改造并重，加强企业的内部管理。到2001年底，按现代企业制度法人治理结构实现改制的企业已占上海市国有企业总数的 84．2％，实现投资主体多元化的企业占改制企业总数的83．5％。此时，涵盖上海经营性国有资产80％的250家试点企业的现代企业制度建设取得了 显著 成效。试点 企业 中已 完成 公司 制改革的 占 97．2％，其中，改制为多元投资主体占53．9％。第二层次的2752家企业中，已完成改制的占79％，其中改制为多元投资主体占69．3％。上海已基本建立起以“五个机制”和“五个加强”为重要标志的现代企业制度基本框架。

　?。ㄈ┳ゴ蠓判?，资产重组，从整体上搞活国有经济

　　1999年，中共中央政治局委员、上海市委书记黄菊在“积极贯彻落实十五届四中全会精神”报告会上，提出了上海推进国有企业改革和发展的阶段性目标：企业资产负债率下降到50％；净资产利润率高于银行贷款利率；高科技产业和支柱工业的产值占全市工业总产值的65％以上；工业全员劳动生产率（人均增加值）提高20％以上；国有及国有控股企业亏损面控制在15％以下，大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，为国有企业跨世纪发展创造有利条件。为了实现这一目标，一方面，上海集中力量搞好大型企业和企业集团，如重点抓好“上汽”、“华谊”、“电气”等大型企业集团，帮助它们成为国有经济的台柱子。全市形成了年销售收入超过10亿元的工业企业集团公司40多家、商业企业集团公司30多家。另一方面，进一步放活国有小企业，把市属国有小企业下放到区县。先后将市轻工控股（集团）公司所属的231家国有小企业划转至区县。接着进一步扩大到其他行业。到21世纪初，上海新型国资国企进一步由大变强，在金融业、城市轨道交通和港口航运业以及医疗卫生事业等领域体现出显著实力。上实集团努力打造成为一个有实力、有作为、有影响力的具有集成商特色的跨国企业集团。上海城投从单一的政府融资、平台转型为政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体。2000年4月，以金融产业为主体，具有投资控股、资本经营和国有资产管理等三大功能的上海国际集团有限公司成立，开展以金融为主、非金融为辅的投资、资本运作与资产管理业务。2000 年4月，上海申通集团有限公司正式成立，承担着市政府在城市轨道交通领域的投融资职能。2002年4月，上海国际集团有限公司投资控股 52％的上海同盛投资（集团）有限公司成立，该公司作为洋山深水港开发建设主体，主要承担着洋山深水港开发建设项目的投资管理，为上海建没国际航运中心创造基础设施条件。2002年，上海医疗卫生系统国有独资企业申康投资有限责任公司参与承担政府办医中的非营利性固定资产投资职能。经过改革，逐步扭转“大而全、小而全”的状况，促进专业分工和规模生产，从整体上搞活了国有经济。

　　二、培育市场体系，完善市场规则

　　如果说，在转型时期，政府积极推进市场主体建设，形成独立的市场自主决策机制，是建立市场经济体制的重要基础，那么，政府还有另外一个职能和角色，就是加强市场体系培育，完善市场规则。1992年党的十四大以来，伴随着对市场认识的不断深入，上海在培育市场体系、完善市场规则上面采取了各种有力举措。

　?。ㄒ唬┙⑹谐》ü?，完善市场规则

　　市场经济的每一次向前发展都留有法治的烙印。1992—2002年，为进一步规范市场主体和市场行为，维护市场秩序，扩大对外开放，适应中国入世的需要，上海将健全市场法律法规，完善市场规则放在了重要位置。上海的立法不仅为本市市场经济发展提供了有力的法律武器，同时还为国家的市场经济发展、市场经济法制的建立与完善提供了许多可供借鉴的成功经验。

　　中共十四大以后，我国已开始了全面建设社会主义市场经济的伟大历程，我国在全国范围内逐步建立全面适应市场经济的法律体系，上海的地方性立法是全国性法律体系的一个不可分割的组成部分。上海的阶段性发展目标是在21世纪初建设成为国际经济中心之一，这就要求上海的发展能使上海具备金融中心、贸易中心、产业中心三大主体功能和科技开发中心、信息传递中心等两大服务性功能，因此，上海的立法工作以推进经济发展为重点，着重完善金融法规、贸易法规、产业指导法规、科技进步法规和信息交流法规。这一时期上海市人大及其常委会制定了大量的地方性法规，其中经济方面的法规占多数，极大地推动和保障了社会主义市场经济体制的建设与发展。1993—1998年上海市第十届人大及其常委会制定了59件地方性法规，占1980年常委会建立以来上海市地方性法规总数的近一半，是立法数量最多的一届。其中，属于经济方面的法规有31件占52％。市第十一届人大（1998— 2003年）在行政法类上下功夫，经济立法仍是关注的重点，其他的社会类立法也有提升。

　　在具体法规的制定过程中，1994年，上海通过了《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，将土地管理的改革成果以法规的形式固定下来，为房地产市场的兴起提供了法律依据和保障；1993 年，《上海市股份有限公司暂行规定》的颁布，标志着现代意义的公司法律制度框架在上海得以建立，这为规范市场主体、建立现代企业制度和社会主义市场经济体制提供了重要的法律依据；2000年的《上海市计量监督管理条例》，为市场经济下相关行业标准的实施提供了有益借鉴。多年来，上海充分发挥立法“试验田”的作用，创造了国内数十个立法上的“第一”，填补了国家多项法律空白，为市场法治化的形成作出了特殊贡献。

　?。ǘ┙⒔∪骼嗍谐?，完善市场体系

　　20世纪90年代，上海市场体系改革的启动点放在了要素市场体系的形成、现代市场交易制度的建设方面。上海在较短时间内，建立健全和完善了短期和长期资金市场、外汇调剂市场、生产资料的现货和期货市场、劳动力市场和技术市场等。

　　1992年之后，上海抓住开发开放浦东的契机，在改革中敢为天下先，大胆实践，勇于探索，重点培育和发展了各类要素市场。上海市场的种类、数量由少到多，规模由小到大，市场发育的程度大为提高，市场逐步在要素的配置中发挥作用。这段时期中，相继成立了上海证券交易所、上海金属交易所、上海粮油交易所、上海技术交易所等一大批符合国家战略要求的高层次国家级市场。其中，上海证券交易所1993年股票交易总额为4716亿元，上海金属交易所1993年成交总额3889 亿元，上海1993年银行同业资金拆借累计发生额达2329亿元。这三大市场已经分别成了全国证券交易、有色金属交易、短期资金拆借中心。这段时期中，上海的土地批租市场也有了突飞猛进的发展。 1992—1993年上海共批租土地452幅，总面积达 7028 万平方米。

　　1993年上海外汇调剂中心的交易额为529亿美元，位居全国16家外汇调剂中心之首。1994年中央决定将中国外汇交易中心设在上海，这使上海成为了名副其实的全国外汇交易中心。此外，积极培育产权交易市场。1996年3月，组建了新的上海产权交易所。1997年5月，上海、江苏、安徽等9省市产权交易机构联合发起在上海又组建了“长江流域产权交易共同市场”。

　　通过各类市场建设，上海已率先在全国形成了市场体系的基本框架，既有普通商品市场，包括消费品和生产资料市?。灰灿幸厥谐?，包括金融市场、劳动力市场房地产市场、技术市场、信息市场产权市场等，既有国家级、区域级市场，也有街道级初级市场；既包括现货市场，也包括期货市场。

　　随着市场体系的培育和发展，传统的计划经济条件下的资源配置方式被改变，市场机制逐步成为配置资源的基础性手段。例如，资金拆借和外汇调剂市场的建立使得十分短缺的资金、外汇能加快周转速度，产生更多的效益；证券市场的成立为企业筹措资金提供了新方式，也为居民投资提供了新渠道，同时也大大改善了资金的使用效果；技术交易市场通过产权交易、技术入股、股权投资等方式，使科技的商品化程度大大提高，推动了各类市场主体的体制创新和投资多元化。

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　　首先，以市场调节为方向逐步放开价格。随着改革开放纵深发展，建立以市场最终需求为基本导向的价格机制，已成为上海率先建立社会主义市场经济体制的必由之路。而上海要迈出关键的一步，一方面需在服从国家宏观调控大局的前提下，积极向中央争取进行物价改革试点，逐步将具有竞争性商品和服务性价格放开，由市场去进行调节。因此20世纪90年代以后，上海与全国一样，有计划、有步骤地对价格体系和价格管理体制进行了改革。在建立社会主义市场经济条件下，除中央规定的少数产品和劳务外，开始放开多数商品和服务的价格，实行市场调节价，并相应进行计划体制改革为中心的综合配套改革，以实现经济运行机制的全盘转轨。当时，对物价的放开首先是从水果等农副产品开始的，对此，曾任上海市市长的徐匡迪同志回忆道：“1992年前，上海市场上的商品价格和全国一样，都是由计划、物价部门规定的。经过一段时间酝酿，我们向市委建议，物价的市场化改革可先从水果入手，因为水果是温饱有余的人才吃的?！贝撕螅?992年4月1日，放开了以粮食为主要原料的糕点、面包、大众化点心的价格。1993年4 月1日，放开了城乡居民口粮、口油、农村统销粮油及饲料用粮的统销价格。到1995年10月和11月，又分别放开了鸡蛋、猪肉的价格，从而在大部分商品价格上实现了市场调节。

　　其次，严格控制居民基本生活必需品价格的上涨幅度，抑制物价总水平的上涨。在对基本生活必需品价格进行调整时，不仅要充分考虑不同收入层次群众的承受能力，同时还要避免收入差距的过分悬殊。在确保价格总体稳定的基础上，应兼顾人民群众的切身利益，将价格调整带来的社会震动减少到最低程度。市委、市政府认识到一旦通货膨胀要突破经济承受能力和居民心理承受能力时，宁可放慢或推迟价格改革方案的出台。据统计，1994年上海居民基本生活费用价格指数达到129．3％，已对收入处于中等偏下的居民产生了不利影响。因此，上海对47种基本生活消费品种和20种生活必需品在居民消费价格和市场零售价格总指数给予密切关注，因为其价格波动将直接影响物价总水平的稳定。此外，上海在采取措施稳定价格的过程中，善于抓主要矛盾。针对20世纪90年代中期物价上升过快对居民生活产生严重影响的问题，上海在进一步贯彻国务院《关于积极稳妥地推进改革抑制物价总水平过快上涨的通知》的基础上，优先抓好“菜篮子”工程建设，控制好粮油的价格。1994年6月，按照中央的统一部署，上海适当提高粮油收购价格，合理安排粮油销售价格。粮食销售价格提高后，对上海市城镇部分居民实行定向补贴。同年7月为抑制蔬菜价格过度上涨，根据《上海市物价局反价格欺诈和牟取暴利的暂行规定》，颁布了《关于制止蔬菜价格暴涨的实施细则》。通过对这些关系国计民生的商品和主副食品价格的严格管控，从而抑制住了价格的过快、过高上涨。

　　再次，出台各种法规，加强物价监管。市场经济是法制经济，市场经济的价格监管，主要是通过法律手段予以实施的。1992年之后，上海在价格监管方面，制定了很多法规和文件，力争使价格监管做到有法可依。1996年6月20日，上海市第十届人大常委会第二十八次会议通过了《上海市价格管理条例》。为此，上海物价监管部门先后在1994 年2月、1994年4月、1995年3月和1998年6月发布了《上海市物价局反价格欺诈和牟取暴利的暂行规定》《上海市反价格欺诈和牟取暴利》《上海市物价局关于制止虚假标价的暂行规定》《上海市制止低价倾销行为》等一系列规范性文件。随着这些法规和规范性文件的实施，价格监管逐步做到有法可依，生产者、经营者、消费者及其相关的组织和个人的价格行为得到了逐步的规范。另外，通过严格整顿流通领域价格秩序，控制合理的购销、批零差率，防止流通领域倒买倒卖非法牟利。此外，对借改革之机越权定价、乱收费用、搭车涨价、攀比提价、欺诈宰客等混乱现象，给予了严厉打击。

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　　市场中介组织，是指在市场经济条件下，按照法律、法规，或者根据政府委托，遵循独立、公平和公正的原则，凭借其特有的社会服务功能、沟通功能、公证鉴定功能和监督管理等功能，沟通政府与经济主体之间、经济主体与经济主体之间的信息，协调双方利益，为全社会提供各种有偿服务的社会自律性组织。市场中介组织是市场经济的产物，它随着市场经济的发展而发展，又为市场经济的完善提供必要的服务。因此，为了促进社会主义市场经济的发展，必须促进市场中介组织的发育和完善。1992—2002年，上海高度重视培育与发展中介组织，特别是注重推进行业协会与市场中介组织的改革与发展。

　　首先，按照市场化原则推进行业协会发展。在促进市场机制完善的同时，为了建设统一、开放、竞争、有序的市场环境，上海大力推动市场中介机构的发展，不断提高社会组织的市场化程度，推进社会管理主体多元化建设。按照市场化原则促使中介机构逐步成为独立的执业主体是上海加快市场中介组织建设的必由之路。20世纪90年代后，上海按照建立市场经济的要求，重点发展了一批符合上海经济发展要求的会计师事务所，律师、公证和仲裁机构，国有资产投资经营公司，资产与资信评估机构，金融和税务中介机构，产权交易中介，商会等，它们当中的大部分都已完全按照市场经济的规律运作，成为有限责任公司或者负无限责任的合伙制事务所，不断朝着符合市场经济发展要求的方向进行着改革。截至2002年，上海各类市场中介机构1．3万家，从业人员近30万人，其中有各种执业资格的达26万人。

　　其次，建立了市场中介组织的管理机构，制定了一系列规范市场中介组织发展的法规。在21世纪初，市政府分别召开了行业协会和市场中介发展改革的有关会议，成立了上海市行业协会发展署、市场中介发展署，实现“两块牌子、一套班子”；起草关于行业协会发展改革的规范性文件；颁发了《关于本市促进行业协会发展的指导意见》《上海市行业协会暂行办法》《关于本市当前新建行业协会的若干意见》等文件，全面推动上海市行业协会发展改革。这一时期，上海市人大常委会又审议通过了《上海市促进行业协会规定》，市政府又制定了《上海市经济鉴证类中介机构规范管理的若干意见》。通过加强行业协会和中介组织的规范化、法制化管理，行业协会的政策法制环境得到明显改善。

　　再次，积极推进市场中介机构自律机制建设。在加强行业协会组织化和法治化建设的同时，积极探索建立适合市场经济发展要求的政府依法监管、同业自律、中介机构自我约束的管理模式。加大对现有行业协会的调整力度，通过政会分开，充分发挥行业协会的代表、自律、服务和协调的功能。市政府部门切实转变职能，支持行业协会的发展，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展中的作用。支持行业协会自主办会，履行服务、自律、代表、协调职能，初步形成布局日趋合理、作用逐渐显现的行业协会工作新局面。行业协会的成员开始突破体制内局限，不同所有制、不同规模、不同组织形式的企业开始纷纷入会，协会会员、理事会、常务理事会的成员结构与行业企业结构逐步相适应，行业协会的代表性得到增强。行业协会在提供信息、反映行业呼声、进行行业自律、制定行规行约、拟定行业标准、组织行业进行反倾销调查和应诉方面，已经显现了政府难以发挥的作用。

　　三、促进收入分配制度改革，完善社会保障体系建设

　　市场本身也有无法克服的缺陷，因此，为了促进社会公平，弥补市场不足，必须充分发挥政府在促进收入分配制度改革，完善社会保障体系建设中的重要作用。

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　　20世纪90年代，在经济持续增长的同时，上海与全国一样，收入差距也呈现扩大的态势。当时上海收入分配领域呈现出一系列新的特点：一是分配方式多样化。在公有制经济中，主要实行按劳分配原则，但已不再是国家对劳动者的直接分配，而是以企业为中介，把职工收入与企业经营好坏联系起来。在各类非公有制经济中，收入分配方式主要有两种：一种是资金性收入分配，一种是经营性收入分配。资金性收入分配，主要是以私有资金投入取得经营成果后所获得个人收入的方式，主要存在于三资企业、个体与私营经济中。随着股份制经济、证券市场的发展，通过利息、股息、红利等获得收入，这在本质上也是资金性收入，一部分公有制企业及职工也参与进去了。经营性收入分配主要存在于个体私营经济和个人承包、租赁等经营形式中。经营性收入在很大程度上受到价值规律、供求规律和竞争风险的支配，其随机性是较大的。二是个人收入多元化。城镇居民在收入总量增长的同时，个人收入结构已发生了较大变化，工资外收入已经成为重要收入来源。这主要是兼职兼业和从事零星劳动收入成倍增长、福利性和创收收入增长等，是当前非工资性收入增长的主要原因。三是收入差距有所扩大。据统计，1991—2000 年，上海的国内生产总值平均每年增长 12．2％。在经济增长的同时，居民收入的平均水平也随之增长，而收入差距也在扩大。

　　因此，伴随着改革开放的深入进行和市场经济体制的不断完善，上海的收入分配制度进入了全面改革时期。这一时期，上海通过有效的宏观调控合理调节社会的分配格局，用经济手段适当限制过高收入，提高低收入阶层的收入和福利。首先是实施对低收入群体的有效援助。政府对低收入群体的援助主要通过加大财政转移支付的力度、提高低收入群体的收入水平来实现。为此主要是运用财政手段，提高对低收入群体的社会保障待遇，例如上海实施了对下岗再就业人员创业期间减免税收、对录用下岗人员就业的企业实行财政补贴等方法，为下岗失业人员提供更多的参与经济活动的机会。其次，限制高收入群体收入水平的过快增长。进一步打破企业在收入分配方面的内部人控制局面，引进对高收入工作的市场竞争机制，对垄断企业和行业，除引进市场竞争外，政府加大税收征收力度，以缩小行业收入的差距。再次，培育和扩大中等收入群体。90年代城市服务功能的提升和新型产业体系的构建为上海提供了大量高素质的劳动需求，中等收入者得到了更多的参与投资和参与按要素分配的机会，从而稳定地形成中等收入群体人员的增量。经过一系列的改革举措，20世纪90年代末，衡量贫富差距的基尼系数在上海降为了0．337，此后的时间里，基尼系数从0．35 左右降到0．26—0．3的区间内，从收入差距相对合理变成了收入水平相对平均。同时，2000年开始，上海中等收入群体所占比重超过50％?？杉?，上海城镇居民收入分配的变化情况从最初的拉大，贫富存在差距，再到逐渐改善，将收入差距控制在合理的范围内。

　　（二）完善社会保障机制

　　完善的收入分配制度和社会保障制度是确保社会公平与公正，实现社会稳定的“安全网”，但仅靠市场的力量是难以建立起这个“安全网”的，而且公平分配失灵本身就是“市场失灵”的重要表现之一。因此，建立完善的收入分配和社会保障制度，形成社会稳定的“安全网”，就成为政府的重要职能和角色。20世纪90年代，上海在建立社会主义市场经济的过程中，根据市场经济现状，在与国家办法并轨基础上，根据自身实际不断创新，逐步建立起符合市场经济发展需要的社会保障制度，并随着市场经济的发展而不断完善这一制度，从而为社会主义市场经济的发展提供了良好稳定的社会环境。

　　首先，对养老保险制度进行改革。上海自1993年就开始进行城镇职工养老保险制度的改革，建立了城镇职工基本养老保险制度（即城保），统筹范围扩大到所有企业和机关事业单位，开始形成社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度框架。1995年又扩大到城镇私营企业职工、城镇个体工商户及帮工、外商投资企业中国职工等群体。形成了国家、单位和职工合理负担，社会统筹和个人账户相结合的制度。截至2002年底，全市已有3．66万家单位、427．5万名在职职工、186万名离退休人员参加了社会养老保险，社会统筹覆盖率达到95％。同时，从1996年起，还在农村建立了社会养老保险制度（即农保）。

　　其次，建立健全最低生活保障和医疗保险制度。随着改革全面深入，上?？继剿鹘⒍懒⒂诘ノ恢狻⑸缁峄淖畹蜕畋Ｕ虾褪б当Ｏ罩贫?。1993年在全国范围内率先实行覆盖所有企业的职工最低工资保障制度。接着，还建立城镇、农村居民最低生活保障制度，1995 年待业保险改称失业保险，覆盖范围也从国有企业职工扩大到所有单位劳动者。1996年、1997年先后实行住院和门诊大病保障的社会统筹，保障范围由国有、集体企业逐步扩大到合资（外资）、私营等其他所有制企业职工。通过这些改革，上海已初步形成了比较健全的最低生活保障、失业保险和医疗保险制度，此外，农保覆盖面不断扩大，形成了新型农村合作医疗制度基本框架。

　　再次，建立一套失业保险、就业保障体系。20世纪90年代，上海为了解决企业“减人增效”和产业结构调整过程中出现的大量下岗待工人员，建立了各种再就业服务中心，引进市场机制，探索多渠道职工再就业的新形式，推动下岗待工人员转岗就业，合理分流人员。1998年、 2002年分别实施城镇灵活就业人员、小时工的社会保险参保办法，使城保制度覆盖范围由传统的单位职工向所有城镇从业人员扩展。2002 年建立以农民工为参保主体的外来从业人员综合保险（即综保），近年来覆盖面不断扩大，待遇水平稳步提高。陆续推出以医疗、子女教育、住房保障为主体的各项单项帮困救助措施，实现对各类居民的分类施保和应保尽保。1996年起实行下岗职工基本生活保障，继而推出“协议保留社会保险关系”（即协保）政策，推动社会保障的社会化。2001 年初步形成面向所有企业职工并全方位涵盖住院、门急诊保障的职工医疗保险制度，并实施一系列配套措施。

　　四、转变职能，不断推进政府自身改革

　　作为经济中心城市，上海的经济发展对全国有着举足轻重的影响，而政府职能在经济和社会发展中也起着重要的作用，政府职能规定着对经济和社会事务究竟管多少、管多大范围和管多大程度，指明政府管理活动中最基本的、最主要的工作。

　　1992—2002年，上海通过政府机构改革不断推进政府职能转变，改革主要是根据社会主义市场经济的发展要求，结合上海的实际情况，按照政企分开、精简、统一以及效能的原则，理顺关系，下放权力，以职能转变为重点，定职能、定机构、定编制，进行机构的精简重组和人员的精简分流。

　　（一）精简政府机构，建设高效政府

　　部门设置粗放，内设机构重复设置，人员过多过杂是改革首先要破除的一大弊病。1995—2000年，上海按照建立社会主义市场经济体制的要求，结合上海城市的特点、功能和社会经济发展现状，进行了大规模的政府机构改革。改革的一个重要目的就是对政府机构和人员进行调整，通过大幅度精简机构和人员编制，不断提高行政效率。

　　1995年开始的上海政府机构改革是在开创新三年（1995—1998 年）上海经济建设和社会发展新局面形势下进行的。此次改革提出上海市人员分流安排的基本原则：部门负责，一次明确，积极稳妥。部门负责，即各部门、各单位按照市委、市政府的统一部署和要求，负责做好本部门、本单位人员的分流安排工作；一次明确，即对分流人员、分流趋向做到一次明确；积极稳妥，即对分流人员做好深入细致的思想工作，逐步落实到位，力求做到分流人员满意、接受单位满意。这次改革大幅裁并政府机构，精简了专业经济管理部门。市政府参照国务院机构改革方向，进一步改革政府管理体制，由直接管理逐步转为间接管理，先后撤销了仪表、机电、轻工、纺织、二轻、建工、建材、水产、一商、二商等多个专业管理局，将这些局改制为国有资产投资控股公司或生产经营型公司。

　　2000年的政府机构改革也将精简机构和人员编制放在了突出位置，通过裁减部门和人员进一步优化政府组织结构。改革后，市政府机构和人员编制调整精简的幅度较大，人员分流改革后市政府机关行政编制由原来的10306名减为5153名，减少了5153人，精简50％，基本完成中央规定的精简一半的目标。另外，市政府工作部门由原来的 56个，调整为43个，各部门的内设机构由原来的684个精简到521 个，精简幅度为23．8％。截至2003年底，上海市人民政府工作部门共有45个。在改革期间，虽然也曾出现过局部的反复和精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，但是随着改革的深入，又很快走入了正途。

　　（二）转变政府职能，建设服务政府

　　政府机构改革适应并服务于经济体制改革和民生发展的需要，是上海政府机构改革的一个重要特点，同时也是政府机构改革取得的一项重要成就。因此，建设服务政府便成为上海政府职能转变的重要着力点。1995年，上海根据“一年一个样，三年大变样”的工作目标，以服务市场、服务民生为目标，开始了转变政府职能的改革。上海在转变政府职能的过程中，进一步调整、充实了综合经济部门，提高了政府宏观调控水平。改革中成立了上海市商业委员会，其职能由主要管理系统内商业转变为统管全社会商业，由部门管理转变为行业管理。为了增强政府服务社会民生的能力，新设立了医疗保险机构等一批社会领域部门，进一步发挥了政府的社会保障功能。适时调整了城市管理与社会管理机构，加强了政府的社会公共事务管理功能。进一步理顺了纪检检查与行政监察，市委外宣办与市政府新闻办的关系，调整、加强了政法机构，维护了社会稳定。

　　2000年的机构改革也是在服务市场和服务社会的基础上展开的，本着“构筑框架、服务基层、提高效率，面向二十一世纪”的任务，着力加强政府宏观管理职能，弱化微观管理职能。构筑框架，就是构筑起社会主义市场经济的框架；服务基层，就是认真履行党的全心全意为人民服务的宗旨；提高效率，就是提高上海市政府机关的办事效率。无论是构筑框架、服务基层，还是提高效率，都是服务市场，服务民生，朝着建设服务型政府的目标迈进。

　　此次改革，上海按照建立社会主义市场经济体制的要求，进一步改 革政府管理体制。按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政和提高效率方面加大改革力度，努力解决政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低下等问题。改革有了相对明确的总体目标和宏观思路，改革也是为了服务社会主义市场经济的发展要求而展开的。

　　1992—2002年的机构改革坚持以提高政府服务水平为基本要求，加强和改进了直接面向企业、面向社会、面向基层和群众的服务与管理，健全了办事制度，简化了办事流程，做到了更好地服务群众、服务企业、服务社会，既贯彻了中央精神，又体现了上海国际大都市、直辖市的特点。

　?。ㄈ┐俳娣?，建设有限政府

　　20世纪90年代，上海市的经济总量跃上了新台阶，ＧＤＰ每年都以两位数增长；人民的生活得到了显著的改善，上海人均可支配收入至 2000年已经达到11718元；产业结构更加趋于合理，第一产业在经济中的比重不断下降，第三产业的比重连续提升；利用外资的水平不断提高，结构不断优化；国有经济、外商经济、民营经济、股份经济等多种经济体制并存，在不断完善的市场经济体制下共同繁荣。在这种情况下，政府“缺位”、“错位”、“越位”等问题更为突出，因此，促进权力规范，建立有限政府被提上重要日程。

　　1992年之后，上?？冀垢母锏闹匦目挤诺饺峁沟挠呕?，着力对政府机构背后所隐含的权力关系、职责范围、工作方式、治理手段等一系列功能性要素进行改革，把重点放在了规范政府权力、建设有限政府上，致力于政府与市场、社会、企业、公民之间良性状态的构建。

　　具体表现在政府综合部门分别改造为宏观调控和区域经济调节部门。对经济的调节基本实现了由直接转向间接、微观转向宏观；由“政企不分”转向“政企分开”，结束了政府直接管理企业的历史。通过以“简政放权”的改革，进一步完善了区、县政府的组织体制和管理功能，逐步健全和完善市、区两级政府、三级服务，郊区三级政府、三级服务的体制和行政运行机制，从而进一步理顺上下级政府的权责关系。

　　通过一系列改革，市政府进一步加强了政策指导、监督检查、组织协调的职能，为企业和公众提供服务的水平得到了很大提升，政府权力逐步下放到地方、社会和基层，有限政府框架基本形成，基本建立起来与特大型城市发展相适应的行政管理体制。

　　五、上海重塑政府与市场关系的几点思考

　　第一，解放思想，实事求是，坚持从上海实际出发，是正确处理政府与市场关系的基本前提。

　　解放思想是实现政府与市场关系转变的前提。1992—2002年，上海立足本市具体情况，在中央的要求下，准确把握市场经济发展趋势，做到解放思想、实事求是，积极探索符合时代特征的政府和市场关系具体形式和实践模式。在这一过程中，上海坚持政府与市场并举的方针，既充分发挥市场的力量和功能，强调市场自身的发育，又动用政府的力量，发挥政府的主导作用，强化政府对市场的培育，切实在解放思想中积极主动地推进政府与市场关系的妥善处理。

　　第二，积极稳妥，扎实推进，是正确处理政府与市场关系的重要方法。 1992年之后上海处理政府与市场关系的实践表明，推进社会主义市场经济体制的建立，既要适时、适度，又要稳步、有序，使改革、发展、稳定始终处在积极稳妥同步的状态，否则将会制约经济发展，危及社会稳定。虽然在20世纪90年代，上海在加快推进社会主义市场经济方面还有一系列棘手的矛盾和问题有待解决，但在具体实践过程中，上海既以积极进取的精神大胆探索，勇于创新，同时也对市场化和政府改革中涉及全局的重大问题，稳扎稳打，有序推进，真正做到了积极稳妥的推进。

　　第三，促进市场机制完善是正确处理政府与市场关系的关键。在社会主义市场经济条件下，市场的发育和完善程度是衡量市场经济成熟与否的标志。党的十四大后，经济体制改革进一步深入，改革在全面推进的基础上，重点由过去的增量改革、产品市场改革为主，转向以存量改革、要素市场改革为主（即各类市场体系）。作为国际大都市，上海要建立的是社会主义市场经济，即现代市场经济，也就是与国际接轨、按照国际惯例运行的市场经济。在1992至2002年期间，上海一直把促进市场的完善作为处理政府与市场关系的主要任务来抓。针对市场主体、市场机制、市场秩序、市场竞争等关键环节，上海进一步突出市场对资源配置的重要作用，同时发挥政府在完善市场方面的重要作用，从而构建了企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。

　　第四，政府自身改革是实现政府与市场关系转变的重要环节。政府机构改革，既是旨在摆正政府与市场的边界，做到权有所为、又有不为，以降低经济社会交易成本，激活经济内生活力，同时又有助于缓解政府的财政收支压力，更好建设“小而精”的政府。进入20世纪 90年代，上海按照中央关于建立社会主义市场经济体制目标要求，全面推进市场化改革，通过两次大规模的政府机构改革，对政府机构进行合并整合，进一步转变政府职能，加强宏观调控和加强协调服务，加强综合规划、协调、管理、监督和决策咨询职能，基本上建立了适应市场经济发展要求的行政管理体制。

　　第五，法治化举措是实现政府与市场关系转变的保障。法治手段，真正使得政府和市场两只手有效配合、优势互补、相互促进、相得益彰。总结1992—2002年上海经济发展中政府与市场关系的演变，不难发现，无论是市场机制的完善，还是政府机构改革的进展，都与法治化紧密相连。在经济发展中，上海通过地方立法和行政执法，为市场经济发展提供了有力的法治保障。而政府改革更是严格以法治化手段展开，通过《上海市机构改革方案》中“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”进行具体的规范化操作，通过法治化操作，对机构设置、人员编制起到规范和约束作用。

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